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农村土地流转稳步推进 规模经营质量有待提高
2019-12-26 00:00:00      中国经济导报

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赵心泽

    土地流转和多种形式规模经营,是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。目前,我国大部分省份已完成承包地使用权颁证确权工作,土地流转加快推进,但发展质量参差不齐。笔者对部分典型省市的土地流转和规模经营情况进行了专题调研。从全国来看,土地规模经营还存在信息不畅、管理落后、配套缺失、规则不明等问题;不同地区间,盲目流转引发风险与动力不足制约流转的现象并存。下一步,建议准确把握土地适度规模经营内涵,进一步强动力、引资源、优产业、控风险、明规则,着力提升土地流转和规模经营质量,为推进乡村振兴战略筑基助力。

土地确权流转稳步实施

    笔者调研发现,除山西、吉林、海南等省份的部分市县外,全国近90%的承包地完成颁证确权,流转比例超过1/3。由于经济发展水平、城镇化进程、农民思想意识等存在差异,东、中、西部地区土地流转比例呈现梯度递减趋势。如东部地区的江苏流转比例达到60%,中部地区的河北仅为38%,西部地区的云南则不足20%。许多地方土地流转和规模经营取得积极成果,有力推动了农民增收、农业增效、粮食增产、“四化”增速。

土地规模经营质量参差不齐

    但也需看到,部分地区土地流转和规模经营距离高质量发展要求有较大差距,存在诸多困难和问题。
    一是信息障碍突出,影响资金流入。专业土地信息平台的匮乏,使得农户流转交易的选择面受限。据2016年对陕西省土地流转现状的民意调查显示,在所有进行过土地流转交易的农户当中,49.5%的人通过熟人介绍获得流转信息,35.2%的人通过村集体组织。社会资本流入农村也面临不了解地方规划导向、资源底数、土地性质和农户预期等信息障碍,容易出现“坐地起价”、“反悔违约”等风险,降低了社会资本在农村的投资效率。
    二是管理水平落后,项目效益欠佳。部分地区农业经营主体发展层次不高,专业人才匮乏,难以适应“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”的发展形势和改革要求。如河北省西庄村村民将土地作价入股农业生产合作社,连片种植农作物并开发采摘园等乡村旅游项目。但由于只有村书记、会计两人有能力进行经营管理,出现了项目规模小、优质项目少、治理结构不完善等问题。合作社年收入约25万元,收益率仅4.5%,规模经营优势未能充分体现。
    三是配套条件缺失,违规建设仍存。部分地区土地分布零散,缺乏集中连片、地块平整的耕地,配套水、电、路等配套基础设施不够完善,限制了规模经营。如河北省南和县某种粮大户承包2000多亩地,但配套的水井太小,供水量不足,只能撂荒?;肪持卫碚咴际?、农村消费力不足等因素也限制了部分地区涉农产业的发展。有的地方还出现工商资本占用耕地违规用于非农建设的情况,如云南省昆明市部分地段耕地被用于建设仓储物流、交易市场、餐饮娱乐等非农设施。
    四是流转规则不明,土地纠纷较多?!段锶ǚā饭娑ǔ邪鼐ǹ梢宰?、互换、转让,《农村土地承包法》规定经营权可以出租,但法律未明确经营权可以入股、抵押。尽管实践中有以土地入股流转的情况,但是缺乏法律保障。此外,农民法律意识普遍有待提高,虽然全国签订土地流转合同的比例超过2/3,但在许多地区,上访仍是农民遇到纠纷时的第一选择,政府调解成为解决纠纷的主要方式,加重了基层治理负担。
    此外,盲目扩大土地规模引发风险,与创业意识不足限制流转的情况在不同地区并存。部分地方农民忽视自然和市场条件盲目扩张,引发了经营风险。如山东省高青县某农户在不了解市场信息的情况下,贪多求大,将土地经营面积扩张到1300多亩,但恰逢玉米价格低迷,入不敷出。后来将面积调减至300多亩,并改善经营管理,在规模缩小的情况下收入不降反增。而部分欠发达地区农民对土地流转意义认识不足,缺乏积极性。如甘肃省庆阳市大部分农民恋土情节较重,将承包地作为生活保障的最后一道防线,土地流转比例不足15%。吉林省汪清县部分村屯由于人口外流,缺乏带头人引领,农民顾虑重重,流转形式主要为口头转租,难以组织规模经营。

合理有序推进土地流转,加快提升规模经营质量

    下一步,建议各级政府积极作为,“开山引路”,扮演好农村土地规模经营的培育者、制度创新的引领者、公共产品的供给者等角色,合理把握发展节奏,不断激发内生动力,持续优化基础环境,走出一条中国特色新型农业现代化道路。
    一是激发农民积极性,提升管理水平。搭建土地流转信息平台,规范土地流转市场,通过政府补贴、抵押入股、新型职业农民教育培训等扶持机制,激发农户参与土地流转的积极性。在引导土地资源适度集聚的同时,鼓励农民合作社、家庭农场等经营主体通过与农民合作、开展社会化服务等多种形式,提升规模经营水平。
    二是畅通信息渠道,吸引资金流入。统合自然资源、生态环境等不同部门信息,搭建土地资源“一张图”信息库,及时共享更新,让外来资金在投资时能“胸有成竹”。选拔市场意识强、熟悉地方实际的优秀干部,组建招商班子,聘请富有开发经验的专业运营班子,通过“两套班子”,合力提高与投资者的沟通洽谈效率。
    三是因地制宜发展,聚焦优势特色。根据地方实际把握好土地流转规模,防止违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。加强土地流转用途管制,严禁借土地流转之名违规搞非农建设。优化交通、通讯、仓储等农村基础设施建设。针对土地零散的地块,依托比较优势聚焦“一村一品”发展,推进一二三产业融合。鼓励依托绿水青山、乡土文化等资源,发展休闲度假、养生养老、农耕体验等乡村旅游新型业态。
    四是加强信贷支持,强化风险控制。加大财政补贴、贴息、中央预算内投资等政策资金支持力度,通过政府与社会资本合作、设立基金等方式,投资农村新产业新业态。建立土地流转信托基金,拓展互联网金融贷、供应链金融管理等金融服务,盘活土地资源。引入保险、期货、担保等金融工具,增强农民风险抵御能力。完善城市务工农民的社会保障政策,设置一定条件下的土地流转“退出反悔期限”,解决农民离开土地的“后顾之忧”。
    五是完善流转规则,协调矛盾纠纷。在《物权法》《农村土地承包法》等法律法规中明确赋予土地经营权入股、抵押等权能。制订规范合同文本,做好合同鉴证、登记工作。完善“合同帮农”机制,为农民和涉农企业免费提供法律咨询、纠纷调处服务,引导村民通过调解、仲裁、诉讼等渠道解决土地纠纷。
    (作者系国家发展改革委价格司挂职干部)
 

【期号:3582】【版面:02】【作者:赵心泽】打印本页
 
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