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地方債提前下達新增額度 護航基建投資保障重點項目建設
2019-09-18 00:00:00      中國經濟導報


中國經濟導報記者|邵鵬璐

    國務院總理李克強9月4日主持召開國務院常務會議,部署精準施策加大力度做好“六穩”工作,確定加快地方政府專項債券發行使用的措施,帶動有效投資支持補短板擴內需。
    會議指出,要著眼補短板、惠民生、增后勁,進一步擴大有效投資,今年限額內地方政府專項債券要確保9月底前全部發行完畢,10月底前全部撥付到項目上,督促各地盡快形成實物工作量。
    財政部最新數據顯示,今年前8個月,發行新增地方政府債券28950億元,占全年新增地方政府債務限額的94%。其中,一般債券8893億元,占全年新增限額的96%;專項債券20057億元,占全年新增限額的93%。至此,尚有1443億元專項債待發。按照國務院要求,9月底前地方債新增額度全部發完無懸念。
    
提前下達新增額度,使用范圍有所擴大

    為加快發行使用地方政府專項債券,國務院常務會議確定,一是根據地方重大項目建設需要,按規定提前下達明年專項債部分新增額度,確保明年初即可使用見效,并擴大使用范圍,重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施,城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目,農林水利,城鎮污水垃圾處理等生態環保項目,職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務,冷鏈物流設施,水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。二是將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎設施領域。以省為單位,專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。三是加強項目管理,防止出現“半拉子”工程。按照“資金跟項目走”的要求,專項債額度向手續完備、前期工作準備充分的項目傾斜,優先考慮發行使用好的地區和今冬明春具備施工條件的地區。各地和有關部門要加強項目儲備,項目必須有收益,要優選經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目,同時也要防止一哄而上,確保項目建設取得實效。
    業內人士表示,7月份部分經濟數據低于預期,國內經濟仍面臨下行壓力。地產融資全方位收緊,制造業投資和基建投資低位運行。外部貿易爭端導致的經貿摩擦使得經濟預期更不穩定,經濟面臨持續下行壓力。在內外部形勢嚴峻的情況下,加大逆周期調節力度,實施積極財政政策具有必要性和重要性。
    中信證券固定收益首席分析師明明表示,提前下達部分2020年地方債額度用于重點項目建設,表明政策相機抉擇,地方政府專項債作為積極財政政策的重要工具,將發揮其護航基建投資和保障重點項目資金的作用。
    此次提前下達地方債額度也并非突發事件,是早有鋪墊。去年12月份,十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定,即2019年度以后,在3月份全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前,授權提前下達當年地方政府債務限額,授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
    2019年提前下達地方債額度一定程度緩解了上半年經濟下行壓力。2019年1月提前下達了地方政府新增債務限額共計1.39萬億元,包括新增一般債5800億元,新增專項債8100億元。提前下達地方債額度帶來的地方債發行前置,一定程度上緩解了2019年上半年、尤其是第一季度的經濟下行壓力。此次國務院常務會議決定提前下達明年額度是去年政策的延續,符合財政部規定,也為后續應對經濟下行壓力做出鋪墊。
    東吳證券分析師李勇表示,本次專項債使用范圍較原來有所擴大,主要是財政部根據地方上報項目和實際情況,擴大投資用于民生領域。不過,國務院常務會議仍然強調,此次提前下達的專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域,不得用于置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。
    
提前下達額度對年內基建的帶動可能有限

    明明表示,理論上提前下達額度至多可達1.85萬億元,實際額度仍需觀察。根據去年財政部確定的每年提前釋放的地方債額度為其前一年地方債額度的60%,可以推算出今年可提前下達的2020年地方債最大額度為一般債:9300×60%=5580億元,專項債:21500×60%=12900億元,合計1.85萬億元,但實際下達的額度可能會低于上限。與此同時,需要考慮到配置地方債的金融機構尤其是銀行投資意愿短期協調能否順利實現。
    專項債額度提前下達對年內基建的影響可能有限,政策或在為應對明年經濟下行壓力未雨綢繆。明明表示,專項債的上報與核發過程較為復雜,8月底上報項目,經過一系列流程之后,或許10月份才能下達額度。另外,由于地方政府債務監管趨嚴,政府加杠桿的意愿普遍不強,專項債的杠桿效應有所趨弱,因此年底能夠落地到基建投資上的資金可能有限,同時也不得不考慮部分區域在第四季度將逐漸步入嚴寒天氣,開工進度也將受到影響。即便有新增專項債的下達,也大概率集中在較發達的省份和相對成熟的重大項目上。這樣來看,專項債提前下達額度對今年的基建投資影響或許有限,政策可能更多考慮了明年的經濟下行壓力。
    李勇也表示,此次提前下達的專項債額度對基建會形成一定助力,但幅度可能不會太大,更多可能要等到明年年初才會對基建形成較大助力。此次下達專項債新增額度更多是穩增長,而不是主要用于刺激經濟的作用。
    
地方債務風險可控,后期壓力不容忽視

    根據全國財政決算數據,截至2018年末,我國地方政府債務余額18.46萬億元,如果以債務率(債務余額/地方綜合財力)衡量地方政府債務水平,2018年地方政府債務率為77%,低于國際通行的警戒標準。加上納入預算管理的中央政府債務14.96萬億元,按照國家統計局公布的GDP數據計算,全國政府債務的負債率(債務余額/GDP)為37.1%,低于歐盟60%的警戒線,也低于主要市場經濟國家和新興市場國家債務風險水平。
    根據東吳證券測算,今年第二季度政府部門和居民部門杠桿率較第一季度有所上升,非金融企業部門杠桿率較第一季度有所下降。具體來看:首先,第二季度政府部門杠桿率為38.14%,較第一季度上升0.87%,其中中央政府部門杠桿率為16.14%,較第一季度上升0.29%,地方政府部門杠桿率為22%。政府部門杠桿率上升,主要是財政政策比較積極,減稅降費落實到實處減少了財政收入,而財政支出前移致使收支壓力較大。同時地方專項債發行量較大,表現出來地方政府債務擴張,地方政府杠桿率上升是政府部門杠桿率上升的主要推手。其次,第二季度居民部門杠桿率為55.29%,非金融企業部門杠桿率為147.65%。
    李勇表示,整體來看,今年上半年以來,杠桿率得到有效控制。但截至目前,隱性債務規模仍較大,地方政府加杠桿風險較大,從這個角度來說,債務風險依然較大。未來依靠地方政府發債加杠桿的方式可能會加大地方政府債務風險,后期壓力不容忽視。

【期號:3529】【版面:06】【作者:邵鵬璐】打印本頁
 
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